В Министерстве юстиции ДНР подвели итоги обобщенной практики проведения правовой экспертизы при проведении государственной регистрации НПА органов местного самоуправления (местных администраций) ДНР за 2021 год.
В рамках возложенных полномочий, направленных на обеспечение реализации государственной политики по координации и осуществлению контроля в сфере государственной регистрации нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления (местными администрациями), сектор систематизации законодательства Донецкого городского управления юстиции проводит правовую экспертизу нормативных правовых актов, представляемых на государственную регистрацию.
Правовая экспертиза нормативного правового акта представляет собой исследование акта (в том числе предмета правового регулирования и содержащихся в нем норм), в процессе которого оценивается: соответствие НПА действующему законодательству Донецкой Народной Республики; наличие полномочий правотворческого органа на принятие акта; обоснованность выбора формы НПА; наличие согласований с заинтересованными государственными органами, получение которых предусмотрено действующим законодательством; соответствие текста НПА правилам юридической техники; своевременность принятия акта; возможные положительные и отрицательные последствия вступления акта в силу.
В процессе проведения правовой экспертизы сектор руководствуется Законом ДНР «О нормативных правовых актах», Порядком представления нормативных правовых актов на государственную регистрацию и проведения их государственной регистрации, утвержденным Постановлением Правительства Донецкой Народной Республики от 5 декабря 2019 года № 39-13, и Порядком проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов, представленных на государственную регистрацию в Министерство юстиции ДНР, утвержденным приказом Минюста ДНР от 28 января 2020 года № 31-ОД.
В течение 2021 года сектором проведена правовая экспертиза 41 НПА, принятого администрацией города Донецка и ее территориальными органами, которые поступили в Донецкое городское управление юстиции для осуществления процедуры государственной регистрации.
Стоит подчеркнуть, что на протяжении 2021 года администрациями соблюдался срок представления НПА на государственную регистрацию, установленный частью 1 статьи 38 Закона о НПА.
При этом выявлен 1 факт несоблюдения требований подпункта 4.6.2. пункта 4.6 Порядка представления НПА, в части нарушения срока представления в органы юстиции копии акта об отмене НПА, в государственной регистрации которого отказано.
По результатам проведения правовой экспертизы 13 НПА выявлено, что данные акты не устанавливают новый, не изменяют, не дополняют, не отменяют существующий организационно-правовой механизм реализации прав, свобод и законных интересов граждан, провозглашенных и гарантированных законодательством Донецкой Народной Республики, и направлены на организацию исполнения решений вышестоящих органов.
Анализ проведенных экспертиз показал, что в 18 НПА выявлено 435 нарушений действующего законодательства Донецкой Народной Республики (в том числе 3 НПА приняты с превышением полномочий правотворческого органа), требований и правил юридической техники, лингвистического обеспечения НПА, среди которых допущение орфографических ошибок, опечаток.
Кроме того, результат анализа проведенных экспертиз НПА позволил определить наиболее распространенные нарушения правил юридической техники, а также типичные ошибки, представляющие собой неточность, неправильность либо ложность правовых норм, которые влекут неблагоприятные последствия в социальном и нормативном правовом регулировании, а именно:
— положения НПА противоречат актам высшей юридической силы, либо содержат противоречивые нормы (часть 7 статьи 8 Закона о НПА, пункт 2.4 Порядка представления НПА);
— в НПА включены повторы норм права, содержащихся в других актах (без указания ссылок), что свидетельствует о несоблюдении требований пунктов 2.4, 2.17 Порядка представления НПА;
— структурные единицы производного НПА оформлены с нарушением логического построения, что в свою очередь влечет неоднозначное толкование содержащихся в них норм (пункт 2.4 Порядка представления НПА);
— в основном НПА не указано место издания акта (пункт 2.6 Порядка представления НПА);
— наименование основного акта оформлено без учета требований пункта 2.7 Порядка представления НПА;
— не соблюдены требования к оформлению структурных единиц производного НПА (пункт 2.14 Порядка представления НПА);
— наличие в тексте акта грамматических, синтаксических, стилистических, логических, редакционно-технических ошибок (пункт 2.16 Порядка представления НПА);
— некорректное оформление отсылочных предписаний (пункт 2.17 Порядка представления НПА).
Также при проведении правовой экспертизы 1 акта выявлен факт отсутствия согласований с соответствующими заинтересованными органами, что является нарушением требований подпункта 2.37.2 пункта 2.37 Порядка представления НПА.
Из общего количества НПА, в отношении которых была проведена правовая экспертиза, в 23 актах недостатков не выявлено. Вместе с тем 5 из вышеуказанных актов были доработаны после их возврата без государственной регистрации, а еще 13 приняты взамен НПА, в государственной регистрации которых отказано. На нарушения, допущенные при принятии данных актов, было указано правотворческим органам по итогам проведения их государственной регистрации.
По итогам анализа можно сделать вывод о неудовлетворительном качестве НПА, разрабатываемых администрациями, в связи с систематическим выявлением в них нарушений действующего законодательства Донецкой Народной Республики.
Следует отметить, что наличие вышеуказанных нарушений обусловлено рядом причин: поточный режим подготовки и издания НПА, что как следствие снижает возможность для их детальной проработки; издание актов без учета положений действующих НПА, относящихся к сфере нормативного правового регулирования принимаемого акта; формальный подход юридических служб администраций при подготовке заключений к проектам НПА; отсутствие юридических служб в некоторых администрациях и другие.
Учитывая вышеизложенное, в целях недопущения дальнейших нарушений законодательства в сфере государственной регистрации НПА, повышения качества подготовки проектов актов и заключений к ним, администрациям рекомендуется:
— обеспечить своевременное издание НПА во исполнение Конституции ДНР, законов Донецкой Народной Республики, актов Главы и Правительства ДНР и их представление на государственную регистрацию в порядке, установленном действующим законодательством;
— издавать акты исключительно в соответствии с полномочиями администраций, установленными Конституцией ДНР, законами Донецкой Народной Республики, актами Главы и Правительства Донецкой Народной Республики, а также законодательством ДНР, определяющим правовой статус местных администраций;
— осуществлять работу, направленную на совершенствование законодательства Донецкой Народной Республики, регулирующего вопросы, входящие в компетенцию местных администраций;
— обобщать практику применения принятых актов и разрабатывать предложения по их совершенствованию;
— систематически проводить анализ ранее допущенных нарушений при принятии НПА, во избежание их в дальнейшем;
— принять меры по обеспечению в своей правотворческой деятельности планового подхода;
— предварительно прорабатывать предполагаемое содержание будущих НПА с целью своевременного выявления положений, которые могут быть закреплены только в актах большей юридической силы;
— при разработке НПА комплексно изучать положения актов большей юридической силы на предмет наличия непосредственно в них требуемого правового регулирования;
— систематически проводить пересмотр принятых НПА на предмет их соответствия действующему законодательству;
— осуществлять мероприятия, направленные на повышение уровня правовых знаний работников администраций;
— обеспечить участие юридической службы на всех этапах правотворческого процесса;
— выработать слаженный механизм взаимодействия отраслевых специалистов с юридической службой;
— повысить ответственность специалистов юридической службы за качество подготовки проектов нормативных правовых актов и заключений к ним.
